加强管理规范，就是“闭关锁国”?

　　日前，施行已有11年之久的部门规章《中国互联网络域名管理办法》(以下简称“管理办法”)终于迎来“大修”，由工业信息化部起草的《互联网域名管理办法(修订征求意见稿)》(以下简称“域名新规”)正式面向公众征求意见。

　　值得一提的是，“域名新规”的文本刚一公开发布，就引发很多关注，尤其是对于“域名新规”中有关“域名解析”管理的要求，更是招致很多人误解甚至质疑。

　　有人担心的说，“境内网络接入的域名应有境内域名注册服务机构提供服务”是对域名持有者域名使用的限制，还有人夸大其词的说，网络接入商不得对境外注册的域名在境内提供网络接入服务是一种“局域网思维”。

　　事实上，这些解读或担心，既是对“域名新规”的片面理解或曲解，也是对各类网络犯罪长期居高不下的“漠视”。

　　那么，对于征求意见中的全文6160字、共六章56条的“域名新规”到底该如何理解?此番大修的“域名新规”又有哪些焦点或亮点值得关注?

　　焦点一：“域名新规”规范的主体是各类域名“机构”

　　根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院412号令)的规定，有两类涉及域名相关的行政许可，虽无法律、行政法规规定，但得以保留，即：“设立互联网域名注册服务机构审批”和“互联网域名根服务器设置及其运行机构和注册管理机构的设立审批”。

　　而根据《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2014〕27号)，“设立互联网域名注册服务机构审批”权限下放至“省级通信管理局”。

　　简单说，上述两个国务院决定是我国域名管理办法制定和调整的上位法依据。而国务院最新的有关审批权限下放的决定则也是本次“域名新规”得以重新修订并公开征求意见的重要原因。

　　简单说，自行政许可法生效以来，我国域名管理规范的主体是前述几类与域名服务或管理相关的各类机构，包括域名根服务器及域名根服务器运行机构、域名注册管理机构(比如CNNIC等)及域名注册服务机构(比如万网、新网等)。

　　自ICANN首批新顶级域名开放申请以来，国内有多家机构提交的新顶级域名申请通过ICANN审核并写入了全球根域名系统，比如由北龙中网负责的“.网址”、中信集团负责的“.中信”以及搜狐负责的“.sohu”等等。

　　简单说，在国内或境内承担域名注册管理机构职责的机构已经不止CNNIC一家单位，而是有很多单位或机构。

　　未来如果ICANN继续开放新顶级域名申请，那可能还会诞生更多的域名注册管理机构。

　　因此，结合全球域名体系发展变化趋势，结合国内管理实践要求，重新修订域名管理办法，也是应有之义。

　　焦点二：“域名新规”管理的是各类域名服务活动

　　与此前多个版本的域名管理办法相比，本次征集意见的“域名新规”更加聚焦，管理的主体以各类需获得行政许可主体为主，　　规范的服务则是前述机构提供域名注册、解析等域名服务活动。

　　“域名新规”首度明确，域名服务是“指从事域名根服务器运行和管理、顶级域名运行和管理、域名注册、域名解析等活动。”

　　事实上，自1994年中国接入全球互联网以来，域名管理一度是互联网最重要的内容，主管部门先后由国务院信息化工作领导小组办公室、信息产业部及工业和信息化部。

　　在“域名新规”之前，我国域名管理办法先后经历过“暂行办法”(《中国互联网络域名注册暂行管理办法》，由国务院信息化工作领导小组办公室1997年制定发布)、“管理办法”(《中国互联网络域名管理办法》，由信息产业部2002年制定)。

　　事实上，不论是“暂行办法”，还是“管理办法”，此前管理的重心多放在“注册审核环节”，而对于域名注册之后的使用环节，尤其是域名解析配置管理则有点“欠缺”。

　　但从实践来看，出问题最多恰恰是域名使用环节，即“域名解析”，比如包括黄、赌、毒类网站在内的很多违法网站屡禁不绝的关键就在于：不法分子可以注册很多域名，不停的变换网址，既让网民防不胜防，也让监管部门应接不暇。

　　因此，此番“域名新规”中有一些条款或一定篇幅涉及到域名解析服务的规范和管理，应该说是既“贴近实际”又“与时俱进”。

　　焦点三：“域名新规”中解析管理要求为何引发“误解”?

　　“域名新规”第三十七条规定，“在境内进行网络接入的域名应当由境内域名注册服务机构提供服务，并由境内域名注册管理机构运行管理”、“在境内进行网络接入、但不属于境内域名注册服务机构管理的域名，互联网接入服务提供者不得为其提供网络接入服务。”

　　该条规定引发很多关注，有国外媒体对此解读称，只有那些专门在中国政府注册的网站才能够在境内访问;该规定会屏蔽没有在中国注册的外国网站。

　　还有一些不明真相的网友认为，此要求有“闭关锁国”之嫌，是要搞“局域网”。

　　显然，这些观点或解读多少对新规都有一定“误解”。一方面，此规定并不涉及境外接入网络的网站在境内正常访问的问题，另一方面，此要求对境外接入网络的网站也无现实管理可能。

　　此外，从“域名新规”的适用范围来说，一如其第二条规定，“境内从事互联网域名服务及相关活动，应当遵守本办法。”

　　如果域名服务，不论是域名注册、还是域名解析或网络接入，如果发生在境外，并不受该办法的管理。

　　而判断服务是否属于“境内”的关键在于“属人管理”和“属地管理”，简单说，首先，境内的域名相关机构(域名根服务器运行机构、域名注册管理机构、注册域名服务机构)提供的服务需接受该办法管理，其次，境外注册的域名境内使用服务(解析配置、接入网络等)需接受该办法管理。

　　对于.com、.net等常见的由境外机构管理的域名后缀，国内大多数域名注册服务机构均提供相应的注册、解析服务，对于用户在境外注册欲在境内使用的，只需要将注册服务机构变更至境内机构即可。

　　焦点四：“域名新规”聚焦管理放权域名争议及收费等

　　较此前的“管理办法”相比，“域名新规”更加注重管理，不仅强化了域名解析管理，也强化了域名注册核验及用户个人信息保护。不论是域名注册管理机构，还是域名注册服务机构，都对它们的个人信息保护或机制提出了明确要求。

　　而对于属于可以由市场自主决定的则予以充分放权，比如，在此前的“管理办法”中，有专门的章节及条款涉及域名争议及收费政策。而在“域名新规”中，这些条款都做了删减，而这相当于放权给市场。

　　这对于各类域名注册管理机构自主定价或市场定价有积极意义，而对于域名争议解决方案，则可由各域名注册管理机构参照ICANN规则选定相应的域名争议机构建立域名争议合作。

　　而对于类似.com、.net以及各类顶级域名注册管理机构进入中国开展服务，“域名新规”也持开放态度，对于设立域名注册管理机构或服务机构，并未对外资企业或机构设立相应机构从事相应服务设定持股比例或其他限制性或禁止性规定。

　　此外，对于境内主体(企业或个人)在境外注册域名、使用域名并未做限制性或禁止性要求。

　　总体上而言，本次征求意见的“域名新规”，是与域名管理实践相贴切的，也把很多已执行的管理要求上升到部门规章层面。

　　当然，对于部分条款的措辞或用语可能存在引人误解表述的，可以在征求意见结束予以调整。